como técnica de mapeamento da suscetibilidade a fraudes e corrupção.
Em recente publicação, o Tribunal de Contas de União (TCU) evidencia que a mais eficiente e proativa atitude para preservar os recursos públicos é prevenir que estes sejam desviados de seus propósitos (BRASIL, 2017). Dentre os mecanismos de combate à fraude e à corrupção, a prevenção é, indubitavelmente, a mais relevante. Dessa forma, os componentes da prevenção – gestão da ética, controles preventivos, transparência e accountability– não impedem totalmente a ocorrência de fraude e de corrupção, mas fazem parte das primeiras atividades de defesa para diminuir o risco de virem a ocorrer numa organização. Em geral, devido ao melhor custo-benefício, medidas preventivas devem ser adotadas para evitar esse risco, reduzindo as chances de acontecer.
A realidade mostra que praticamente qualquer organização, como órgão, autarquia, empresa pública, sociedades de economia mista, parcerias público-privadas, fundações, organizações sociais, fundos de pensão, etc., está sob o risco de fraude e de corrupção, bastando para tal a existência de recursos públicos disponíveis para atrair a cobiça dessas máfias.
Conceito de Poder de Compra do Setor Público
Segundo o [1]Painel da Administração Pública Federal (APF), publicado no site do TCU, considera-se como Poder de Compra o somatório de recursos que órgão ou entidade pública dispõe para promover contratações de bens e serviços no relacionamento com o mercado privado e, eventualmente, nas contratações de serviços com o setor público. Portanto o conceito de Poder de Compra não integra gastos com pagamento de pessoal e encargos sociais; pagamento de amortização/refinanciamento da dívida; pagamento de juros e encargos da dívida; e transferência a Estados, ao Distrito Federal, a municípios e ao exterior.
De acordo com o documento da Comissão de Ética da Presidência da República (CEP), Poder de Compra (PC) consiste na capacidade de transferir numerário para o mercado, comprando, investindo ou financiando. Este PC deve considerar os seguintes componentes na sua formação:
Orçamento disponível para compras, investimento e/ou financiamento;Valores alocados por tipo de aquisição (bens de consumo, investimento, serviços), considerando-se que a susceptibilidade a desvios éticos cresce potencialmente para cada um dos tipos mencionados;Valores alocados por modalidade de aquisição (licitação, carta-convite, dispensa), considerando-se que a susceptibilidade a desvios éticos cresce potencialmente para cada uma das modalidades mencionadas.
De acordo com o TCU, o Poder de Compra (PC) consiste no somatório de recursos que o órgão ou entidade pública dispõe para promover contratações de bens e serviços no relacionamento com o mercado privado e, eventualmente, nas contratações de serviços com o setor público.
Análise das Demonstrações Contábeis em Organizações Públicas
No setor público, as Demonstrações Contábeis têm por finalidade básica auxiliar a avaliação da condição financeira governamental e colaborar para o processo de accountability.
Lima (2016, p. 12) entende que “a tarefa de definir as necessidades informacionais é uma questão de julgamento e sua natureza geral compreende quatro categorias”. São elas:
1) Viabilidade financeira: indica a capacidade da organização de fornecer continuamente serviços públicos à população por meio da verificação do relacionamento entre os fluxos de entradas e saídas de recursos e da avaliação da posição de liquidez e solvência do governo;
2) Conformidade fiscal: representa a necessidade de constatar se os recursos foram aplicados em gastos legalmente autorizados, ou seja, em consonância com os programas aprovados no orçamento. Essa necessidade informacional constitui a base lógica da contabilidade por fundos;
3) Desempenho gerencial: refere-se à obtenção de informações sobre o desempenho dos gestores para certificar se os recursos públicos foram gastos com eficiência e equidade;
4) Custo dos serviços: contribui para o conhecimento de quanto o governo gasta nas diversas funções governamentais (saúde, educação, segurança, assistência social, etc.), permitindo avaliar a magnitude ou esforço relativo de cada uma delas.
No discorrer do trabalho, daremos enfoque na terceira categoria, Desempenho Gerencial, por se tratar de um trabalho complementar ao primeiro, já publicado, e que auxiliará na auditoria em desenvolvimento na SECEX - MS do TCU.
Este trabalho se classifica segundo a taxonomia trazida por Lima (2016) que para a realização de uma análise financeira, em organizações públicas, é necessário observamos alguns pontos:
Definir o nível da análise;
Estabelecer os objetivos da análise;
Determinar a dimensão temporal da análise;
Construir uma estrutura ou modelo de análise;
Assegurar informações financeiras confiáveis para conduzir a análise; e
Formar benchmarkspara julgar a condição financeira do governo.
Nível da análise
Para este estudo, o escopo foram as organizações públicas do estado de Mato Grosso do Sul, composto pelos seguintes grupos:
Organizações pertencentes aos Conselhos de Classe;Organizações pertencentes aos Sistemas “S”.
Objetivos da análise
Apurar o poder de compra das organizações situadas no estado do Mato Grosso do Sul, integrantes da estrutura do Sistema “S” (09 organizações) e Conselhos de Classe (18 organizações).
Dimensão temporal da análise
Considerando a dificuldade da obtenção dos dados, o curto espaço de tempo para realização dos trabalhos e visto que a auditoria já estava em andamento, na SECEX – MS, foi definido como espaço temporal apenas o exercício de 2017.
Construção de modelo de Análise
O modelo de análise proposto foge aos padrões já existentes na literatura, uma vez que para este trabalho foi necessária a construção de um modelo de análise próprio, baseado na Hipótese 3, apresentada no Relatório Técnico do Poder de Compra do Setor Público entregue ao TCU em atendimento ao Acórdão 2.377/2017 – TCU – Plenário.
Assegurar informações financeiras confiáveis
Foi solicitado às organizações que apresentassem as demonstrações contábeis do exercício de 2017. Após a entrega das demonstrações financeiras solicitadas, os demonstrativos foram verificados, visando atestar a integridade e a fidedignidade das informações declaradas.
Formar benchmarks
Considerando que para o trabalho, que ora realizamos, não encontramos precedentes conhecidos na bibliografia, foi necessária a elaboração de modelos exclusivos para essa análise, assim criamos parâmetros de comparabilidade entre as organizações e sugerimos o seguinte indicador: Status do PC, obtido através da fórmula a seguir:
Usuários da informação
A contabilidade é uma ciência que permite evidenciar informações financeiras relevantes para auxiliar no processo de tomada de decisões de seus usuários. A Norma Brasileira de Contabilidade (NBC) T 16.1 assinala que o objetivo da contabilidade aplicada ao setor público é fornecer aos usuários informações sobre os resultados alcançados e os aspectos de natureza orçamentária, econômica, financeira e física do patrimônio da entidade do setor público e suas mutações em apoio ao processo de tomada de decisão, à adequada prestação de contas, e ao necessário suporte para a instrumentalização do controle social.
Ao encontro da NBC T 16.1, IUDÍCIBUS (2006, p. 32) destaca que o objetivo da contabilidade “é fornecer informação econômica, física, de produtividade e social relevante para que cada usuário possa tomar suas decisões e realizar seus julgamentos com segurança”.
Assim, é comum que as informações produzidas pela contabilidade governamental tenham como usuários os gestores internos e os órgãos de controle externo devido à obrigatoriedade legal do poder público em prestar contas.
Contudo essas informações produzidas pelas organizações públicas têm outros usuários com necessidades específicas: o cidadão. Esse é o principal usuário para o qual o setor público tem o dever de prestar contas.
A obtenção dos dados relacionados ao Poder de Compra (PC) do setor público foi feita da seguinte forma:
1) No caso das organizações públicas federais que utilizam o Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal[2](SIAFI), a obtenção dos dados foi através do sistema denominado [3]Tesouro Gerencial.
Os benefícios da nova solução são: a ampliação expressiva da abrangência e a atomicidade dos dados (praticamente todos os dados do SIAFI, no mesmo nível de detalhe), a geração de relatórios dinâmicos, a modularidade, e a construção de documentos complexos e painéis.
2) No caso das organizações públicas que não utilizam o SIAFI (sistema “S” e conselhos de classe), os dados foram obtidos diretamente junto a tais organizações.
Para a obtenção desses dados, recomendamos que o TCU – MS solicitasse às organizações (sistema “S” e conselhos de classe) que apresentem as demonstrações contábeis referentes ao exercício de 2017.
O desenvolvimento das atividades
Considerando que o TCU/Secex-MS identificou na página da internet do Instituto Federal da Paraíba (IFPB),Campus João Pessoa, publicações periódicas de relatórios de natureza orçamentária, financeira e contábil, que podem ser aproveitadas para o desenvolvimento e aperfeiçoamento da metodologia do Poder de Compra, em que pese às conceituações já citadas, entendemos que essa metodologia necessita ser aprimorada, haja vista que, hoje, a realidade brasileira é diferente. A corrupção está, pois, em praticamente todos os setores e poderes da república de uma forma endêmica. Percebemos, ao longo deste trabalho, que existem outras ações, naturezas de despesas e modalidades de aplicação que, a princípio, pensava-se que não estariam sujeitas às ações da corrupção e, hoje, vemos que onde há recursos públicos, sempre haverá o risco de corrupção ou fraudes. Dessa forma, resolvemos tornar a análise mais abrangente, sendo incluídas nas pesquisas novas classificações, que serão demonstradas a seguir.
Para este trabalho, fomos norteados pelo material publicado pela Contabilidade do Instituto Federal da Paraíba (IFPB), Campus João Pessoa, identificado pela Secretaria de Controle Externo do TCU, no Mato Grosso do Sul, e recomendada através do Acórdão Nº 2.377/2017 – TCU – Plenário. O projeto visou apresentar uma proposta prática e aperfeiçoada para as metodologias do Poder de Compra desenvolvidas pela CEP, em 2002, e pela Secretaria de Relações Institucionais de Controle no Combate à Fraude e Corrupção – SECCOR, em 2017, com aplicação em todas as organizações públicas e disponível para a sociedade.
Coleta dos Dados
A produção de informações contábeis no setor público é norteada por regras editadas pelo Conselho Federal de Contabilidade, como, por exemplo, o conjunto de normas NBC T 16, e também orientadas por normas emitidas pela Secretaria do Tesouro Nacional, que estão consolidadas no Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP). Assim, torna-se de caráter obrigatório a observância às leis e regulamentos para a execução das transações para todas as organizações do setor púbico.
Demonstrações Contábeis Aplicadas ao Setor Público
As demonstrações contábeis constituem o principal meio de divulgação das informações financeiras do governo e devem fornecer informações sobre a posição e condição financeira, prover informações físicas e não financeiras, evidenciar restrições legais e contratuais sobre os recursos, bem como os riscos potenciais de perdas dos recursos públicos. Além disso, as demonstrações contábeis devem atender ao propósito de fornecer informações úteis para tomada de decisões e evidenciar a existência da accountability( IPSAS 1 (IFAC, 2010, p. 41, 42)). Assim, através da compreensão das DCASP, seremos capazes de analisar as condições financeiras das organizações públicas.
Análise dos Dados
Para este trabalho, foram analisadas as demonstrações contábeis apresentadas pelas organizações envolvidas no processo de auditoria TCU 020.829.2017-5, consoante Acórdãos 550/2018 e 2.377/2017 – TCU – Plenário. Os demonstrativos foram confrontados entre si para que, dessa forma, buscássemos verificar a integridade e a fidedignidade das informações declaradas.
“Ao divulgar as demonstrações financeiras, a administração afirma, implícita ou explicitamente, que a entidade possui um conjunto de ativos e passivos e que durante o exercício realizou as receitas e incorreu nas despesas apresentadas” (TCU, 2016. p. 24)
Para calcularmos a base de análise do Poder de Compra (PC), foram consideradas as seguintes equações:
Análise:
A base de análise do PC foi obtida da seguinte forma:
DI – Dotação Inicial – aprovada na Lei Orçamentária Anual (LOA).
DA– Dotação Atualizada – é o resultado da Dotação Inicial, somadas ou subtraídas as alterações orçamentárias que a instituição obteve, por exemplo, as Dotações Recebidas.
DS– Dotação Suplementar – créditos destinados ao reforço de dotação orçamentária já existente que se tornou insuficiente para execução da despesa.
DE– Dotação Especial – créditos destinados a despesas novas não previstas no orçamento inicial.
DX– Dotação Extraordinária – créditos destinados a despesas imprevisíveis, urgentes, calamidades, etc.
DR– Destaque ou Descentralização externa – é a cessão de crédito orçamentário entre unidades orçamentárias ou unidades gestoras integrantes de diferentes órgãos (ministérios) ou entidades.
a – Conjuntos das ações orçamentárias excluídas da análise.
Descentralização de créditos orçamentários e adicionais. (GIACOMONI 348)
Para os demonstrativos que não apresentaram dotações orçamentárias separadas por tipo de dotação, assumimos a premissa que a diferença existente entre a Dotação Atualizada e a Dotação Inicial seria denominada como Dotação Suplementar.
Triagem das Ações
Levamos em consideração o poder discricionário do gestor para decidir quais ações participariam da composição do PC. Dessa forma, toda Ação de Governo que, direta ou indiretamente, pudesse sofrer influência com relação ao seu gasto, foi considerada suscetível à fraude ou corrupção. Assim, concebeu-se a chamada base de pesquisa do PC.
Considerando que foram analisados apenas os documentos solicitados e anexados ao processo;
Considerando que:
segundo o Manual de Auditoria Financeira do TCU, ao divulgar as demonstrações financeiras, a administração afirma, implícita ou explicitamente, que a entidade possui um conjunto de ativos e passivos e que durante o exercício realizou as receitas e incorreu nas despesas apresentadas;
os demonstrativos apresentados pelas organizações continham layoutsbastante semelhantes e não disponibilizavam a informação de forma detalhada;
essas organizações envolvidas na presente etapa do trabalho não possuíam um sistema integrado de informações de natureza contábil, orçamentária e financeira;
apenas um contador público capacitado e que conheça a organização como um todo poderá fazer uma análise mais detalhada, tendo em vista que poderão existir outras ações que não foram identificadas nesse momento e que não sofram influência por parte do gestor, podendo influenciar no indicador do poder de compra da organização.
Dessa forma, para podermos analisar as demonstrações, de uma forma homogênea, elaboramos um modelo padronizado para a extração dos dados. Para que existisse, então, uma semelhança entre as informações, foram excluídas da base de cálculo do Poder de Compra as seguintes rubricas: a) Pessoal; b) Amortização da Dívida; e c) Cota Parte Conselho Federal.
Resultados Obtidos
Estimativa do Poder de Compra nas Organizações Analisadas
Assim, baseado nos estudos realizados, foi possível estimar o Poder de Compra das organizações que fizeram parte da análise e que integram o Sistema “S” e os Conselhos de Classe, no estado do Mato Grosso do Sul para o exercício de 2017, conforme demonstrado nos quadros a seguir.
Organizações integrantes dos Conselhos de Classe
O valor estimado do Poder de Compra para as organizações que compõem os Conselhos de Classe no estado do Mato Grosso do Sul para o exercício de 2017 é de aproximadamente R$39 milhões de reais. Em média, 59% dos orçamentos das organizações analisadas estão suscetíveis a fraudes ou corrupções.
Legenda
Organizações integrantes do Sistema “S”
O valor estimado do Poder de Compra para as organizações que compõem o Sistema “S” no estado do Mato Grosso do Sul para o exercício de 2017 é de aproximadamente R$319 milhões de reais. Em média, 66% dos orçamentos das organizações analisadas estão suscetíveis a fraudes ou corrupções.
Referencias
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF, 5 out. 1988.
_______Referencial de Combate à Fraude e Corrupção: Aplicável a órgãos e entidades da administração pública. Brasília: Tribunal de Contas da União (TCU), 2017. 132 p.
_______Desvios éticos: risco institucional: Presidência da República. Casa Civil. Comissão de Ética Pública. – Brasília: ESAF, 2002.
_______Manual de auditoria financeira– 2016 / Tribunal de Contas da União. -Brasília: TCU, Secretaria de Métodos e Suporte ao Controle Externo (SEMEC), 2016.
_______Normas brasileiras de contabilidade: contabilidade aplicada ao setor público: NBCs T 16.1 a 16.11/ Conselho Federal de Contabilidade. — Brasília: Conselho Federal de Contabilidade, 2012.
_______Presidência da República. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Brasília: 4 maio 1964. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br>.
_______Secretaria do Tesouro Nacional. Manual de contabilidade aplicada ao setor público: aplicado à União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional. 7. ed. Brasília: Secretaria do Tesouro Nacional, Coordenação-Geral de Normas de Contabilidade Aplicada à Federação, 2017.
_______Secretaria do Tesouro Nacional. Manual de demonstrativos fiscais: aplicado à União e aos Estados, Distrito Federal e Municípios. Ministério da Fazenda, Secretaria do Tesouro Nacional. 8. ed. Brasília: Secretaria do Tesouro Nacional, Coordenação-Geral de Normas de Contabilidade Aplicadas à Federação, 2017.
GIL, A. C. Métodos e técnicas de pesquisa social. 6. ed. São Paulo: Atlas, 2008.
ISAZA, C. E. Corrupción: Marcos de Análisis. Cuadernos Del CIPE, Universidad Externado de Colombia, Bogotá – Colombia, n. 17
VERGARA, S. C. Projetos e relatórios de pesquisa em administração. 9. ed. São Paulo: Atlas, 2007.
MENDIETA, Manuel Villoria. Transparencia y valor de La transparencia. Marco conceptual. In: ASENSIO, Rafael Jiménez; ÁLVAREZ, Jesús Lizcano; MENDIETA, Manuel Villoria. La Transparencia em los Gobiernos locales: una apuesta de futuro. Madrid: Fundación Democracia y Gobierno Local, 2012a.
INTERNATIONAL FEDERATION OF ACCOUNTANTS (IFAC). Normas internacionais de contabilidade para o setor público(International Public Sector Accounting Standards – IPSAS). Tradução do Conselho Federal de Contabilidade. Disponível em: <http://portalcfc.org.br/wordpress/wp-content/uploads/2013/01/ipsas2010_web.pdf>.
LIMA, Severino C., DINIZ, Alves. Contabilidade Pública – Análise Financeira Governamental. Atlas, 07/2016
ANTHONY, Robert N. Financial accounting in nonbusiness organizations: an exploratory study of conceptual issues. Stamford: Financial Accounting Standards Board (FASB), 1978.
IUDÍCIBUS, Sérgio de. Teoria da contabilidade. 8. ed. São Paulo: Atlas, 2006.
GIACOMONI, James. Orçamento Público, 17ª edição. Atlas, 01/2017.
[1]O painel tem como objetivo demonstrar o Poder de Compra dos órgãos/entidades da Administração Pública Federal, integrantes e não integrantes do Orçamento Geral da União, levando-se em consideração os valores previstos para o exercício de 2017. E está disponível em http://portal.tcu.gov.br/paineis-de-informacao/
[2]O Sistema SIAFI
O SIAFI é o principal instrumento utilizado para registro, acompanhamento e controle da execução orçamentária, financeira e patrimonial do Governo Federal. Desde a sua criação, o SIAFI tem alcançado satisfatoriamente seus principais objetivos.
[3]O sistema Tesouro Gerencial
Trata-se de um sistema lançado pela Secretaria do Tesouro Nacional para consulta de informações do SIAFI, construído em uma plataforma de business intelligence(a mesma utilizada no Sistema de Informações de Custos). Desde 2015, esse sistema substituiu o SIAFI Gerencial para consulta da execução orçamentária e financeira e o Sistema de Informações de Custos (SIC) para consulta de informações de custos do Governo Federal.